Beleidssystemen

 
Over de betekenis van beleid bestaat er weinig misverstand. We verwachten van de overheid dat die problemen tijdig signaleert, dat de juiste maatregelen worden genomen en bovendien hebben we uitgesproken opvattingen over hoe dat beleid tot stand moet komen en moet worden uitgevoerd. Zo kennen we “beginselen van behoorlijk bestuur”. We verwachten van de overheid dat die niet zomaar bestaande rechten opzij zet, dat die verandering van beleid tijdig aankondigt zodat we er rekening mee kunnen houden, dat burgers op gelijke wijze worden behandeld enz. Dus niet een regel nu eens op de ene wijze interpreteren en dan weer op een andere wijze uitleggen. Dan ligt willekeur op de loer en dat is het laatste wat we van de overheid verwachten.   Bovendien vinden we dat burgers die zich niet correct behandeld voelen, bezwaar moeten kunnen maken tegen overheidsbesluiten en gelegenheid moeten hebben om onafhankelijke rechters over een zaak te laten oordelen.
 
Goed beleid maken en uitvoeren is dus nog niet zo eenvoudig. Dat vraagt grote zorgvuldigheid. Het leidt ertoe dat de overheid maatregelen zeer nauwkeurig voorbereidt. Voorkomen moet worden dat een wet of verordening niet helder is, dat niet duidelijk is wanneer je wel of niet subsidie krijgt of belasting moet betalen. Met veel gevoel voor precisie wordt dan ook vastgelegd wanneer de regeling wel of niet van toepassing is. Een wet, Algemene Maatregel van Bestuur of verordening begint dan ook doorgaans met een artikel waarin wordt vastgelegd “wat in de zin van deze regeling moet worden verstaan onder …..” waarna een doorgaans lange lijst van definities volgt. Daarmee geeft de overheid als het ware aan met welke bril de maatschappelijke werkelijkheid bij de toepassing van die regeling moet worden bekeken. In welke situatie is de regeling van toepassing en wanneer niet. Het komt er in feite op neer dat de overheid voor het eigen gemak de werkelijkheid reduceert tot een nauwkeurig gedefinieerde wereld. We maken de wereld organiseerbaar. De wereld wordt aangepast aan de regeling terwijl eigenlijk de regeling bedoeld is om de wereld te veranderen. We kunnen een kruispunt in onze wijk weliswaar erg gevaarlijk vinden maar dat betekent nog niet dat de overheid ook maatregelen zal nemen om de veiligheid te verbeteren. In beleidsdocumenten is namelijk vastgelegd wanneer er sprake is van een verkeersonveilige situatie. Daarvoor is bijvoorbeeld nodig dat er minimaal een aantal ongelukken is gebeurd, liefst met ernstig letsel en aanzienlijke materiële schade. Het gaat dus niet primair om de vraag wat we als burger vinden maar hoe een situatie is omschreven in beleidsmaatregelen. Dat heeft ingrijpende gevolgen. Uiteindelijk geeft immers de doorslag hoe de overheid tegen situaties aankijkt. In juridische procedures zal de rechter toetsen aan de inhoud van beleidsmaatregelen. Dat burgers een situaties heel anders beleven is daaraan ondergeschikt. We kunnen het ook anders zeggen. De macht van de overheid is in wezen zingevingsmacht. De overheid heeft het recht definities van problemen en oplossingen dwingend aan de maatschappij op te leggen. Jouw idee kan nog zo innovatief en veelbelovend zijn, om er subsidie voor te krijgen, zul je moeten voldoen aan de criteria zoals die in de betreffende verordening zijn vastgelegd.
 
Dat heeft ingrijpende gevolgen voor de verhouding tussen overheid en maatschappij. Strikt genomen is de overheid niet langer dienstbaar aan de maatschappij maar de overheid bepaalt zelf waar de maatschappij aan moet voldoen. Of anders gezegd: de overheid heeft slechts belangstelling voor de maatschappelijke werkelijkheid voor zover die past binnen de definities, binnen het formele perspectief, van de overheid. Wanneer burgers een situatie anders beleven dan zoals dat in het beleid is vastgelegd, is dat in wezen voor de overheid niet relevant. Daar ligt een fundamentele omkering aan ten grondslag. Strikt genomen is de overheid enkel geïnteresseerd in de maatschappelijke werkelijkheid voor zover die overeenstemt met het formele perspectief van de overheid. Of om het nog scherper te formuleren: in wezen heeft de overheid enkel belangstelling voor zichzelf. De overheid kijkt als het ware in de spiegel en heeft enkel oog voor wat de overheid zelf belangrijk vindt. Instrumenten van de overheid dienen niet langer de totstandkoming van oplossingen maar de relatie wordt omgekeerd: oplossingen moeten aan de instrumenten van de overheid voldoen omdat ze anders niet zijn toegestaan en in ieder geval niet kunnen rekenen op ondersteuning door de overheid.
 
Dat roept een somber beeld op en natuurlijk ook de vraag hoe het zo ver heeft kunnen komen. Het is te gemakkelijk om dat eenzijdig de overheid te verwijten. We stelden reeds dat de overheid belangrijke overwegingen heeft om in beleidsdocumenten nauwkeurig vast te leggen wat het werkingsgebied ervan zal zijn. Er is immers een strak juridisch kader waaraan moet worden voldaan. Maar dat verandert niets aan de consequenties ervan, namelijk dat overheid en burgers een andere taal spreken en het risico aanwezig is dat men elkaar voortdurend misverstaat. Men leeft in twee gescheiden werelden. Daar komt bij dat het voor burgers ook buitengewoon lastig is het formele perspectief van de overheid te leren kennen. Dat vraagt juridische kennis en ervaring. Zo is de inhoud van een milieuvergunning doorgaans zo ingewikkeld en vraagt het zoveel kennis dat burgers daarin nauwelijks partij zijn. Je kunt weliswaar veel overlast hebben van de uitstoot van een nabij gelegen bedrijf maar of dat bedrijf wel of niet handelt in overeenstemming met de verleende milieuvergunning is buitengewoon lastig. Zo lastig zelfs dat ook gemeenten regelmatig de hulp van zeer gespecialiseerde bureau’s moeten inroepen om precies te begrijpen wat het eigen beleid inhoudt.