Systeemproblemen bestrijken een breed veld. Om enige ordening aan te brengen onderscheiden we de volgende aandachtsvelden:
Noodzaak en analyse van systeemvernieuwing
Politieke systemen
Beleidssystemen
Economische systemen
Organisatorische systemen
Kennissystemen
Systeemverandering als proces
Noodzaak en analyse van systeemverandering
Er is een breed gedeeld besef dat we op tal van terreinen voor ingrijpende veranderingen staan. Over wat die veranderingen inhouden of zouden moeten inhouden lopen de opvattingen echter sterk uiteen. Relatief bescheiden operationele aanpassingen worden regelmatig gepresenteerd alsof het om strategische keuzes zou gaan. Anderzijds zijn er ook beschouwingen die ervan uitgaan dat we met een cultuurcrisis te maken hebben. Wat we lange tijd voor vooruitgang hebben gehouden blijkt in zijn tegendeel te verkeren. De moderne samenleving zou zijn voorgeprogrammeerd op een reis naar de afgrond. We offeren onze leefomgeving op aan economisch gewin op korte termijn en bovendien leidt toenemende individualisering tot het verdwijnen van sociale verbanden. Tegelijkertijd zijn er veel mensen die weliswaar de noodzaak van ingrijpende veranderingen onderschrijven maar die een rotsvast vertrouwen hebben dat een moderne samenleving in staat is om tijdig de noodzakelijke maatregelen te nemen. Men wijst dan op de enorme vooruitgang op technologisch terrein. Die heeft weliswaar ook tot problemen geleid maar de wetenschap zal zeker in staat zijn om die op te lossen.
Er is een onoverzienbaar aantal beschouwingen beschikbaar over deze problematiek. Tegelijkertijd toont de praktijk veel voorbeelden van systeemvernieuwing, althans van pogingen daartoe. Daaruit blijkt dat het, uitzonderingen daargelaten, nog niet zo eenvoudig is om systemen te veranderen. Wat ambitieus begint levert vaak betrekkelijk geringe veranderingen op. Ook is er sprake van een spanning tussen de analyse en de interventie. Het is nog niet zo eenvoudig om abstracte analyses te laten uitmonden in concrete handelingen. Een belangrijk punt daarbij is dat effectieve acties een scherp zicht veronderstellen op de problemen die zich binnen een systeem voordoen. Algemene beschouwingen, hoe aansprekend ook, zijn daarvoor onvoldoende. Men kan treffend en herkenbaar problemen benoemen maar daarmee is nog niet helder waarom die problemen blijven voortbestaan en waarom pogingen tot verandering niet het gewenste effect hebben. Waarom gaat het systematisch fout? Zijn er krachten werkzaam binnen een systeem die verandering tegenhouden? En wat is nodig om daar verandering in te brengen? Anders gezegd, een inhoudelijke analyse, hoe voortreffelijk ook, is onvoldoende. Minstens zo belangrijk is de vraag waarom dergelijke problemen zo hardnekkig blijken te zijn. Dan gaat het om factoren als gedrag, cultuur en belangenstructuren.
Het functioneren van het politieke systeem is een van de meest actuele en meest beschreven onderwerpen. Vrijwel iedereen heeft er een opvatting over. In het algemeen zijn die opvattingen niet erg positief. In brede kring bestaat onvrede. Een van de symptomen daarvan is dat er een grote groep zwevende kiezers is. Nieuwe partijen komen op, mogen zich in een grote aanhang verheugen en lossen vervolgens ook weer op. Blijkbaar zijn velen het houvast kwijt. Nieuwe partijen bieden hoopvolle verwachtingen maar leveren uiteindelijk blijkbaar niet op waar men naar op zoek is. Partijen die van oudsher gevestigd zijn zien hun aanhang afnemen en proberen door interne herbezinning tot nieuwe profilering te komen.
Hoe dan ook, of een politiek systeem goed functioneert is van uitzonderlijk groot belang. Immers, ingrijpende veranderingen in andere systemen, denk aan zorg, onderwijs of kennis, zijn zonder politieke instemming ondenkbaar. Dat betekent dat een gebrekkig functionerend politiek systeem een belangrijke hinderpaal kan zijn bij het doorvoeren van noodzakelijke vernieuwing. Maar dat geldt evenzeer voor politieke systemen zelf. Ook al is de roep om vernieuwing groot, dat betekent nog niet dat systeemverandering daar automatisch op volgt. Ook politieke systemen zelf kunnen met een zekere hardnekkigheid gebreken in stand houden, telkens weer vernieuwing met de mond en in strategische nota’s bepleiten maar dat is geen garantie dat de noodzakelijke daden erop volgen.
Wat moeten we ons voorstellen bij systeemproblemen in de politiek? Ik noem betrekkelijk willekeurig enkele punten. Een eerste punt betreft de inhoud van de politieke agenda. Van politieke partijen mag worden verwacht dat ze alert zijn op ontwikkelingen in de maatschappij, deze benoemen, tot onderdeel maken van het politieke debat en vervolgens besluiten nemen over de te volgen koers. Die functie is vooral belangrijk wanneer er sprake is van ingrijpende wijzigingen in de maatschappij. Die los je niet op door tarieven te veranderen, procedures te wijzigen of te kiezen voor een procentje meer of minder. Dan doe je geen recht aan de aard van de problemen. Stel dat je van mening bent dat de individualisering te ver is doorgeschoten en dat dit te zeer ten koste is gegaan van cohesie in de samenleving. Of dat burgers in de positie zijn gebracht dat ze problemen met gemak op het bordje van de overheid kunnen leggen. Dan zou het debat moeten gaan over de vraag of de toedeling van verantwoordelijkheden binnen de maatschappij aan herziening toe is. Of stel dat als gevolg van de financiële en economische crisis omvangrijke bezuinigingen noodzakelijk zijn met als gevolg dat werknemers in de sociale werkvoorziening dan hun baan verliezen. Dan is minstens aan de orde of we in onze maatschappij wel handig hebben georganiseerd dat diegenen die problemen veroorzaken daar ook de rekening voor moeten betalen. Mensen in de sociale werkvoorziening zijn doorgaans niet diegenen die ingewikkelde financiële constructies hebben bedacht die tot de financiële crisis hebben geleid. Dergelijke problemen nodigen uit c.q. dwingen ertoe ons te bezinnen op wat we van waarde vinden. En of we die waarden wel handig hebben uitgewerkt en georganiseerd. Maar in de politiek van alledag hebben waarden hun aantrekkingskracht verloren. Vragen van ideologische aard zijn de afgelopen 15 jaar uit het gezichtsveld verdwenen. Ideologie is uit. De grote verhalen hebben afgedaan, zoals het postmodernisme stelt. In plaats daarvan overheerst in de politiek het pragmatisme. Politiek is een kwestie van compromissen. Coalitievorming vindt plaats via onderhandeling. Partijen die vanuit een ideologisch gezichtspunt elkaars tegenpolen zijn blijken op het niveau van concrete standpunten belangrijke overeenkomsten te hebben. Gevolg is dat vraagstukken van ideologische aard worden “opgelost” door gehakketak over een procentje meer of minder.
Een tweede aandachtsveld betreft de relatie tussen partijen en achterban. Vaak hebben partijen van oudsher stevige banden met belangenorganisaties. Denk aan de relatie tussen CDA en landbouw, tussen PvdA en vakbeweging of tussen VVD en werkgevers. Parlementsleden hebben vaak een historie binnen deze organisaties. Gevolg daarvan is dat bij standpuntbepaling de belangen van de achterban veel gewicht in de schaal leggen. Men probeert conflicten te vermijden omdat men daardoor de achterban van zich zou kunnen vervreemden. In tijden van ingrijpende vernieuwing kan dat echter een belangrijke hinderpaal zijn. De achterban, zeker als die goed georganiseerd is, kan een partij immobiliseren en verhinderen dat een nieuwe koers wordt ingeslagen. In een dergelijke situatie wordt de partij de gevangene van de eigen achterban. Uitkomst kan dan zijn dat vindingrijk wordt gezocht naar compromissen die verdedigbaar zijn naar de achterban maar juist daardoor de problemen in stand houden en op zijn best symptomen bestrijden. Men zoekt naar oplossingen die problemen in stand houden in plaats van ze op te lossen. Datzelfde doet zich voor wanneer een partij zich bij standpuntbepaling vooral laat leiden door de vraag hoe voorstellen "vallen". Nauwlettend worden de wekelijkse polls gevolgd omdat die aangeven wat aanvaardbaar wordt geacht door burgers. Het komt erop neer dat partijen niet meer vanuit zichzelf in de wereld staan maar zich in een afhankelijke positie brengen.
Een derde punt betreft het feit dat de bewegingsruimte voor individuele Kamerleden of Raadsleden beperkt is. "Eigen" ministers en wethouders moeten worden beschermd. Fractiediscipline is voorgeschreven en afwijkend stemgedrag wordt niet op prijs gesteld. Bovendien is uitoefening van politieke functies omgeven door een uitgebreid stelsel van formele en informele regels. Men oefent zijn functie gedresseerd uit wat niet bepaald uitnodigt om met ingrijpende vernieuwing te komen.
Nu zou men kunnen tegenwerpen dat we een open samenleving hebben en dat de pers zeer wel in staat moet worden geacht om onderliggende overwegingen bloot te leggen. Echter, uitzonderingen daargelaten beschikt de pers over grote vaardigheden om de meest onnozele voorvallen tot nieuws te verheffen. Incidenten, versprekingen en aanvaringen tussen personen worden gebracht als nieuws en beheersen dagenlang de discussieprogramma' s. Daarentegen is er weinig aandacht om maatschappelijke veranderingen in beeld te brengen en aansluitend het hieruit voortkomend huiswerk voor de politiek te benoemen.
Over de betekenis van beleid bestaat er weinig misverstand. We verwachten van de overheid dat die problemen tijdig signaleert, dat de juiste maatregelen worden genomen en bovendien hebben we uitgesproken opvattingen over hoe dat beleid tot stand moet komen en moet worden uitgevoerd. Zo kennen we “beginselen van behoorlijk bestuur”. We verwachten van de overheid dat die niet zomaar bestaande rechten opzij zet, dat die verandering van beleid tijdig aankondigt zodat we er rekening mee kunnen houden, dat burgers op gelijke wijze worden behandeld enz. Dus niet een regel nu eens op de ene wijze interpreteren en dan weer op een andere wijze uitleggen. Dan ligt willekeur op de loer en dat is het laatste wat we van de overheid verwachten. Bovendien vinden we dat burgers die zich niet correct behandeld voelen, bezwaar moeten kunnen maken tegen overheidsbesluiten en gelegenheid moeten hebben om onafhankelijke rechters over een zaak te laten oordelen.
Goed beleid maken en uitvoeren is dus nog niet zo eenvoudig. Dat vraagt grote zorgvuldigheid. Het leidt ertoe dat de overheid maatregelen zeer nauwkeurig voorbereidt. Voorkomen moet worden dat een wet of verordening niet helder is, dat niet duidelijk is wanneer je wel of niet subsidie krijgt of belasting moet betalen. Met veel gevoel voor precisie wordt dan ook vastgelegd wanneer de regeling wel of niet van toepassing is. Een wet, Algemene Maatregel van Bestuur of verordening begint dan ook doorgaans met een artikel waarin wordt vastgelegd “wat in de zin van deze regeling moet worden verstaan onder …..” waarna een doorgaans lange lijst van definities volgt. Daarmee geeft de overheid als het ware aan met welke bril de maatschappelijke werkelijkheid bij de toepassing van die regeling moet worden bekeken. In welke situatie is de regeling van toepassing en wanneer niet. Het komt er in feite op neer dat de overheid voor het eigen gemak de werkelijkheid reduceert tot een nauwkeurig gedefinieerde wereld. We maken de wereld organiseerbaar. De wereld wordt aangepast aan de regeling terwijl eigenlijk de regeling bedoeld is om de wereld te veranderen. We kunnen een kruispunt in onze wijk weliswaar erg gevaarlijk vinden maar dat betekent nog niet dat de overheid ook maatregelen zal nemen om de veiligheid te verbeteren. In beleidsdocumenten is namelijk vastgelegd wanneer er sprake is van een verkeersonveilige situatie. Daarvoor is bijvoorbeeld nodig dat er minimaal een aantal ongelukken is gebeurd, liefst met ernstig letsel en aanzienlijke materiële schade. Het gaat dus niet primair om de vraag wat we als burger vinden maar hoe een situatie is omschreven in beleidsmaatregelen. Dat heeft ingrijpende gevolgen. Uiteindelijk geeft immers de doorslag hoe de overheid tegen situaties aankijkt. In juridische procedures zal de rechter toetsen aan de inhoud van beleidsmaatregelen. Dat burgers een situaties heel anders beleven is daaraan ondergeschikt. We kunnen het ook anders zeggen. De macht van de overheid is in wezen zingevingsmacht. De overheid heeft het recht definities van problemen en oplossingen dwingend aan de maatschappij op te leggen. Jouw idee kan nog zo innovatief en veelbelovend zijn, om er subsidie voor te krijgen, zul je moeten voldoen aan de criteria zoals die in de betreffende verordening zijn vastgelegd.
Dat heeft ingrijpende gevolgen voor de verhouding tussen overheid en maatschappij. Strikt genomen is de overheid niet langer dienstbaar aan de maatschappij maar de overheid bepaalt zelf waar de maatschappij aan moet voldoen. Of anders gezegd: de overheid heeft slechts belangstelling voor de maatschappelijke werkelijkheid voor zover die past binnen de definities, binnen het formele perspectief, van de overheid. Wanneer burgers een situatie anders beleven dan zoals dat in het beleid is vastgelegd, is dat in wezen voor de overheid niet relevant. Daar ligt een fundamentele omkering aan ten grondslag. Strikt genomen is de overheid enkel geïnteresseerd in de maatschappelijke werkelijkheid voor zover die overeenstemt met het formele perspectief van de overheid. Of om het nog scherper te formuleren: in wezen heeft de overheid enkel belangstelling voor zichzelf. De overheid kijkt als het ware in de spiegel en heeft enkel oog voor wat de overheid zelf belangrijk vindt. Instrumenten van de overheid dienen niet langer de totstandkoming van oplossingen maar de relatie wordt omgekeerd: oplossingen moeten aan de instrumenten van de overheid voldoen omdat ze anders niet zijn toegestaan en in ieder geval niet kunnen rekenen op ondersteuning door de overheid.
Dat roept een somber beeld op en natuurlijk ook de vraag hoe het zo ver heeft kunnen komen. Het is te gemakkelijk om dat eenzijdig de overheid te verwijten. We stelden reeds dat de overheid belangrijke overwegingen heeft om in beleidsdocumenten nauwkeurig vast te leggen wat het werkingsgebied ervan zal zijn. Er is immers een strak juridisch kader waaraan moet worden voldaan. Maar dat verandert niets aan de consequenties ervan, namelijk dat overheid en burgers een andere taal spreken en het risico aanwezig is dat men elkaar voortdurend misverstaat. Men leeft in twee gescheiden werelden. Daar komt bij dat het voor burgers ook buitengewoon lastig is het formele perspectief van de overheid te leren kennen. Dat vraagt juridische kennis en ervaring. Zo is de inhoud van een milieuvergunning doorgaans zo ingewikkeld en vraagt het zoveel kennis dat burgers daarin nauwelijks partij zijn. Je kunt weliswaar veel overlast hebben van de uitstoot van een nabij gelegen bedrijf maar of dat bedrijf wel of niet handelt in overeenstemming met de verleende milieuvergunning is buitengewoon lastig. Zo lastig zelfs dat ook gemeenten regelmatig de hulp van zeer gespecialiseerde bureau’s moeten inroepen om precies te begrijpen wat het eigen beleid inhoudt.
De kredietcrisis en de daarmee samenhangende economische crisis heeft aanleiding gegeven tot heel wat beschouwingen. Vaak ging het over de schuldvraag of over de vraag welke maatregelen nodig zijn om tot een oplossing te komen. Terwijl veel analyses en voorgestelde oplossingen aan de oppervlakte blijven (de bonussen waren te hoog, Griekenland moet uit de euro), zijn er ook veel bijdragen die een systeeminvalshoek hebben gekozen. De crisis geeft dan aanleiding het functioneren van het economisch systeem fundamenteel te benaderen. Daar is ook alle aanleiding toe. Daarbij valt te denken aan de volgende elementen.
Op de eerste plaats vraagt duurzaamheid aandacht. Economische activiteiten leiden tot uitputting van onvervangbare voorraden zoals energie. Uitstoot van ammoniak, CO2 tast leefomgeving en natuur aan. In systeemtermen kunnen we stellen dat de waardebasis van ons economisch systeem te beperkt is. Er is sprake van nadelen die niet als kosten worden meegerekend. Ook het omgekeerde komt voor. Zo wordt vanuit de landbouw geklaagd dat men voor opbrengsten afhankelijk is van de markt maar dat de landbouw ook het buitengebied onderhoudt. Dat laatste gebeurt echter “gratis” omdat die functie geen onderdeel vormt van ons economisch systeem en dus ook niet als zodanig wordt beloond.
Een tweede systeemfout is dat ons economisch systeem ongelijkheid vergroot en op zijn minst in stand houdt. Dat geldt lokaal en nationaal maar ook op wereldniveau. Zo zijn we in staat tot een hoog niveau van productiviteit omdat we goedkoop grondstoffen importeren. Dat leidt tot schadelijke effecten elders in de wereld. Import van soja leidt tot ontbossing in landen zoals Brazilië. We exporteren als het ware onze milieuproblemen. Ook belemmeren we de ontwikkelingsmogelijkheden van lokale landbouw in ontwikkelingslanden.
Een derde systeemfout is dat verantwoordelijkheden moeilijk zijn toe te wijzen. Adam Smith sprak van de “invisible hand” van de markt. Gevolg daarvan is dat het lastig, zo niet onmogelijk is partijen verantwoordelijk te houden voor marktfalen. Je kunt marktpartijen nu eenmaal moeilijk kwalijk nemen dat ze zich als marktpartij gedragen. De markt is, anders gezegd, anoniem. Dat leidt ertoe dat de rekening voor het oplossen van problemen niet terecht komt bij partijen die de problemen veroorzaken. Zo heeft de financiële crisis overheden gedwongen flink de beurs te trekken en genoodzaakt tot stevige bezuinigingen. Zo betalen burgers de rekening die part noch deel hebben gehad aan de problemen in de financiële sector. Dat is een van de oorzaken waarom het economisch systeem niet zelfcorrigerend is. Het systeem biedt volop mogelijkheden tot afwenteling, juist vanwege de anonimiteit en het gebrek aan transparantie dat daarmee samenhangt. Dat gebrek aan zelfcorrectie heeft ertoe geleid dat overheden een alsmaar uitdijend complex van maatregelen hebben opgebouwd die ertoe strekken de belangrijkste nadelen van marktwerking te ondervangen.
Er is een redenering denkbaar die illustreert dat de behoefte aan correctie alleen maar zal toenemen. Daartoe het volgende. Het is gebruikelijk om binnen het duurzaamheidssysteem drie subsystemen te onderscheiden, namelijk het economische, het sociaal-culturele en het ecologische, ook wel aangeduid als people, planet, profit. Wanneer we het economisch systeem nader beschouwen, dan vallen drie elementen op. Op de eerste plaats is kenmerkend dat het economisch systeem dominant is ten opzichte van de beide andere systemen. Sociaal-culturele en ecologische waarden zijn niet in staat om tegenwicht te bieden tegen economische krachten. Op de tweede plaats hebben we een economisch systeem dat groei vooronderstelt. Zonder groei geen continuïteit. De combinatie van beide factoren leidt tot woekering. Zonder correctie zou het economisch systeem de beide andere systemen geheel overvleugelen. In de eindsituatie zouden de beide andere systemen zijn ontmanteld. Alles wat economisch interessant is binnen het sociaal-culturele en ecologische systeem zou worden geëxploiteerd en zo onderdeel worden van het economisch systeem. Wat zou resteren is enkel wat economisch van geen waarde is en tevens verdere economische ontwikkeling niet in de weg staat. Het systeem heeft zichzelf niet meer onder controle.
Nu weten we ook dat het economisch systeem niet de ruimte krijgt om onbeperkt te groeien. Een onoverzienbaar aantal beleidsmaatregelen strekt ertoe om uitwassen van economische groei te verhinderen. We willen immers niet dat onze leefomgeving achteruitgaat door uitstoot van schadelijke stoffen. We stellen ook eisen aan vestiging van nieuwe bedrijven. Daarnaast gelden er allerlei maatregelen die moeten zorgen voor goede arbeidsomstandigheden. Er is dus een uitgebreid stelsel van geboden en verboden. Het komt erop neer dat de overheid voortdurend controlerend en corrigerend optreedt om zo te beschermen wat weliswaar onder economische druk kwetsbaar is maar wat maatschappelijk niettemin waardevol wordt geacht.
Strikt genomen is een dergelijk systeem niet duurzaam. Het systeem heeft voortdurend de neiging zich te ontwikkelen in een richting die we niet wensen en vraagt dus voortdurend bijsturing van buiten. De uitdaging is dan een systeem te ontwerpen dat ook zonder externe interventies duurzaam functioneert. Dat kan bijvoorbeeld door de afhankelijkheidsrelaties tussen de drie deelsystemen om te keren. Niet langer is dan het economisch systeem dominant maar de economie krijgt slechts ontwikkelingsruimte voor zover sociaal-culturele en ecologische waarden dat toelaten. Wat thans kwetsbaar is onder economische druk wordt de maatstaf voor economische ontwikkeling. Een dergelijke benadering biedt ook ruimte voor een andere en bredere waardebasis. Thans is sprake van een toenemende spanning tussen wat maatschappelijk van waarde is en wat economisch telt. Het economisch systeem kent een te smalle basis. Veel wat waardevol is (vrijwilligerswerk) wordt niet gewaardeerd of krijgt zelfs een negatieve waarde. Zo wordt natuur als een hinderpaal beschouwd voor economische ontwikkeling.
We hebben de vaste overtuiging dat we beter georganiseerd kunnen handelen dan lukraak een opdracht uitvoeren. En in organiseren hebben we veel ervaring. We beschikken over veel kennis over hoe organisaties het beste kunnen worden gestructureerd, hoe we besluitvorming moeten organiseren, hoe we zicht kunnen houden op de voortgang van processen, welk type leiderschap in een bepaalde situatie het beste werkt enz. De vooruitgang die we de afgelopen eeuw hebben doorgemaakt is voor een belangrijk deel toe te schrijven aan het feit dat we zaken slim en goed georganiseerd hebben aangepakt. Maar als systeemvernieuwing noodzakelijk is, dan verandert dat. Dan veranderen voordelen in nadelen. Bij ingrijpende vernieuwingen is (vrijwel) altijd nodig dat ook de organisatorische setting wordt aangepast. Bestaande organisaties hebben vaak de neiging om de bestaande situatie en dus ook de daaraan verbonden problemen in stand te houden. Men heeft er belang bij eigen positie en daaraan verbonden rechten en bevoegdheden te handhaven. En dat is nu juist het probleem. Bij systeemvernieuwing kan dus niet op bestaande organisaties worden vertrouwd. Een nieuw perspectief opent nieuwe mogelijkheden en het is eerder toeval dan regel dat die het beste en het handigst door bestaande organisaties kunnen worden benut. Vrijwel altijd is het noodzakelijk dat nieuwe coalities worden gevormd. Er ontstaan nieuwe samenwerkingsvormen en dus veranderen ook de verhoudingen tussen partijen. Men kan voor de (systeem)vernieuwing dus niet terugvallen op bestaande structuren en organisaties. Sterker nog, die houden vernieuwing vaak tegen omdat men er geen belang bij heeft.
Een voorbeeld ter verduidelijking. Zoals bekend heeft de landbouw in de tweede helft van de vorige eeuw een enorme ontwikkeling doorgemaakt. Er was sprake van voortdurende modernisering. Wat vandaag nieuw was werd een jaar later al weer ingeruild omdat er een nieuwe technologie beschikbaar kwam. De efficiency nam daardoor met sprongen toe. De productie per hectare steeg enorm. Tegelijkertijd nam door mechanisatie het aantal arbeidskrachten in de landbouw sterk af. Bedrijven werden alsmaar groter zodat de voordelen van nieuwe technologie goed konden worden benut en de kostprijs laag kon blijven. Daar hebben we allemaal van geprofiteerd doordat ons voedsel zo goedkoop kon blijven. Vanaf de zeventiger jaren in de vorige eeuw groeide het besef dat dit proces van modernisering en intensivering van de landbouw ook nadelen had. Er ontstond een mestoverschot, water en bodem werden vervuild door nitraat en fosfaat, er was sprake van uitspoeling van bestrijdingsmiddelen naar oppervlaktewater, ammoniakuitstoot uit stallen leidde tot verzuring, natuur werd aangetast enz. Het landschap werd eentoniger. Bomen en houtwallen verdwenen omdat die het gebruik van grote machines in de weg stonden. Wat plaatsvond was dat wat economisch wenselijk was vanuit ecologisch oogpunt niet langer maatschappelijk werd aanvaard. In de tachtiger jaren zijn veel pogingen ondernomen om de spanning tussen economische belangen en ecologische waarden weg te nemen. Integratie van landbouw en natuur was een voorbeeld. Een onoverzienbaar aantal commissies heeft zich met dat vraagstuk beziggehouden. De samenstelling van dergelijke commissies gebeurde steeds op dezelfde wijze. Landbouw- en natuurorganisaties letten goed op dat de eigen organisaties voldoende waren vertegenwoordigd. Juist daardoor hadden uitkomsten vaak het karakter van compromissen tussen tegenstrijdige belangen. Ieder probeerde de (sectorale) belangen van de eigen organisatie zo goed mogelijk te verdedigen. Er ontstond geen systeemvernieuwing met nieuwe vormen van beheer. Men reproduceerde als het ware het verleden in plaats van de toekomst te ontwerpen.
Een tweede voorbeeld, dat niet enkel op de landbouw betrekking heeft, vormt de schaalvergroting. We hebben een periode achter ons waarin er in brede kring een vaste overtuiging was dat grotere organisaties voordelen zouden hebben. Kosten konden omlaag en men was beter in staat complexe vraagstukken aan te pakken. Dat proces is nog steeds gaande. Onderwijs- en zorgorganisaties fuseren, gemeenten en waterschappen worden samengevoegd en ook in het bedrijfsleven wordt schaalvergroting door velen gezien als een noodzakelijke voorwaarde om op termijn te overleven. Intussen is echter wel duidelijk dat schaalvergroting lang niet altijd de goede keuze is en dat alleen onder specifieke omstandigheden de gewenste voordelen kunnen worden gerealiseerd. Sterker nog, schaalvergroting blijkt ook grote nadelen te hebben. Er is sprake van krachtige faalfactoren. Veel fusies mislukken vanwege grote verschillen in bedrijfscultuur. Grote organisaties stellen hoge eisen aan de interne informatievoorziening. Is die niet op orde, dan verliezen bestuur en management hun greep op de processen. Men heeft de overtuiging dat de organisatie op schema ligt terwijl in werkelijkheid de afgrond nadert. Of men realiseert zich onvoldoende dat schaalvergroting tot meer bureaucratie leidt met als gevolg dat relaties anoniemer worden. Mensen worden gereduceerd tot regelbare objecten, althans ervaren dat zo. Gedrevenheid en inspiratie worden vervangen door regelgeleid gedrag. Oriëntatie op waarden wordt verdrongen door calculatie. Plichtmatig werken neemt de plaats in van loyaliteit en verbondenheid. Inspiratie of vertrouwen kun je nu eenmaal niet via een verordening opleggen of afdwingen. In het onderwijs klagen leerkrachten dat ze in alsmaar grotere onderwijsorganisaties met steeds meer regels en formulieren te maken krijgen. In zorgorganisaties wordt op de minuut nauwkeurig vastgesteld hoe lang een bepaalde activiteit mag duren. Zo zijn we bezig om onder de vlag van voortgaande rationalisatie de samenleving te verarmen.
Tussen overheden en burgers spelen vergelijkbare processen. Gemeentelijke herindelingen worden bepleit omdat daardoor de bestuurskracht zou worden vergroot. Door een hogere efficiency zouden burgers daarvan profiteren. Veel praktijkervaringen tonen een ander beeld. De afstand tussen bestuur en burgers wordt groter. Mogelijkheden tot informeel contact verdwijnen en worden vervangen door formele en bureaucratische procedures. Op papier is alles in orde maar de praktijk toont vaak een ander beeld. Men gaat er blindelings van uit dat de kwaliteiten van wethouders en raadsleden automatisch toenemen door het grondgebied van de gemeente te vergroten. Dat is echter slechts zelden het geval. Ook invoering van nieuwe technologie speelt een rol. Aan de ene kant is toepassing van nieuwe technologie vaak slechts mogelijk na schaalvergroting maar tegelijkertijd leidt nieuwe technologie ook tot nieuwe problemen. Zo veronderstelt invoering van automatiseringssystemen dat processen worden gestandaardiseerd. Gevolg daarvan is dat het moeilijk wordt om te gaan met variatie. Dat gaat dan weer ten koste van communicatie met de buitenwereld.
Op basis van opgedane ervaringen wordt de laatste jaren de roep luider om te werken aan organisaties op maat van de mens. Dat is voor velen een aantrekkelijk en wenkend perspectief maar realisatie ervan is nog niet zo eenvoudig. Besluitvorming over schaalverkleining moet namelijk plaatsvinden binnen grootschalige structuren en door personen die daar zelf mogelijk geen belang bij hebben.
Er is dus aanleiding om wat in de organisatiewereld lange tijd als vanzelfsprekend gold opnieuw te doordenken. Dat kan aanleiding zijn tot nieuwe vormen van organiseren en nieuwe organisatieprincipes. Hoe kun je onderlinge binding organiseren in een samenleving die alsmaar individualistischer wordt? Hoe kun je verantwoordelijkheden toedelen in een netwerksamenleving die wordt gekenmerkt door vluchtige contacten? Zijn er alternatieven voor het huidige systeem waarin begrippen als macht, bevoegdheden, regels, afrekenbaarheid en controle centraal staan? Kan het huidige hiërarchische systeem worden vervangen door een systeem dat is gebaseerd op inspiratie en waarin onderling vertrouwen vanzelf spreekt en niet hoeft te worden “afgedwongen” door regels?
De enorme ontwikkeling die we hebben doorgemaakt zou zonder nieuwe kennis niet mogelijk zijn geweest. In de periode van de Verlichting groeide het inzicht dat de werkelijkheid onderzoekbaar en kenbaar was en dat we met nieuwe kennis in staat zouden zijn tot verandering en manipulatie. Door te begrijpen hoe de wereld in elkaar zit ontstaat de mogelijkheid tot interventie. We kunnen de werkelijkheid naar onze hand zetten door gebruik te maken van moderne technologie. En inderdaad, zonder die technologie zouden we in een heel andere samenleving leven.
De betekenis van onderzoek en kennis is dan ook onomstreden. Maar niettemin is de vraag aan de orde hoe onze kennissystemen functioneren. Toepassing van kennis is niet vanzelfsprekend. Veel kennis heeft weinig werking in de praktijk. De toepassing ervan blijft achterwege. Dat kennis op wetenschappelijk verantwoorde wijze tot stand komt betekent nog niet dat daardoor de toepasbaarheid ervan wordt vergroot. Sterker nog, er zijn analyses denkbaar die aanleiding geven tot het tegenovergestelde. Een redenering is dan dat het met grote zekerheid uitspraken doen veronderstelt dat zeer nauwkeurig vooraf is bepaald onder welke voorwaarden en binnen welke grenzen het onderzoek wordt afgebakend. Resultaten hebben dan slechts geldigheid binnen dat specifieke onderzoekkader. Hoe gedetailleerder de onderzoekopzet, des te lastiger is het resultaten te vertalen naar andere situaties. We reduceren de werkelijkheid tot een onderzoekbare werkelijkheid en juist door die reductie sluiten we wezenlijke elementen buiten.
Deze onderzoekbenadering wordt om eerdere redenen in stand gehouden. Deels hangt dat samen met ons beleidssysteem dat definiërend is en daardoor situaties eveneens reduceert. Vragen die dan op tafel komen dienen van een eenduidig antwoord te worden voorzien. Iets is waar of niet waar. Een klacht is gegrond of ongegrond. Het handelen van iemand levert een strafbaar feit op of niet. In plaats van deze in wezen positivistische benadering is een perspectief denkbaar waarbinnen als uitgangspunt geldt dat de werkelijkheid niet eenduidig is maar pas betekenis krijgt door de betekenis die we eraan toekennen. De werkelijkheid als zodanig is betekenisloos. Die verschijnt aan ons afhankelijk van hoe we de werkelijkheid beleven. Dat betekent dus ook dat de werkelijkheid door verschillende mensen uiteenlopend kan worden ervaren. Vanuit dat perspectief is een interessante vraag hoe betekenissen tot stand komen en bijvoorbeeld hoe gedrag moet worden geïnterpreteerd. Dat is een buitengewoon complexe zaak. Veel gedrag is niet inhoudelijk bedoeld maar moet slechts als signaal worden opgevat. Zo is in de diplomatie sprake van een fijnzinnig spel waarin kleine nuanceringen zeer betekenisvol kunnen zijn. Die kunnen als doel hebben aan te geven dat men in een langdurig conflict naar een oplossing wil bewegen of daarentegen juist uit is op verdere escalatie. Diezelfde processen spelen in de politiek. In verkiezingscampagnes is belangrijk hoe men zichzelf kan presenteren als betrouwbaar, als consequent, als deskundig. Het gaat niet eens zozeer om de vraag of men staatsman is, maar of men de gelijkenis kan oproepen. Onderzoek naar gedrag is in dergelijke omstandigheden buitengewoon lastig. Hoe kan men werkelijke beweegredenen boven water krijgen wanneer betrokkenen juist het doel hebben om die verborgen te houden? Daar komt bij dat ook onderzoekers aan betekenisverlening doen. Een theorie is in wezen niets anders dan een perspectief waarmee de werkelijkheid tegemoet wordt getreden. Dat betekent “per definitie” dat wat niet past binnen dat perspectief buiten beeld blijft. Zou men een andere theoretische benadering kiezen, dan zou de werkelijkheid op een andere wijze oplichten.
Heel belangrijk is dus of een kennissysteem (voor beleids- en politieke systemen geldt in wezen hetzelfde) oog heeft voor wat relevant wordt geacht of dat belangrijke delen van de werkelijkheid worden buitengesloten. We zijn altijd geneigd systemen te beschrijven naar wat die omvatten. Wanneer systemen niet goed meer functioneren en vastlopen kan een verklaring zijn dat ze een gemankeerd beeld van de werkelijkheid weergeven en wezenlijke componenten uitsluiten. In zijn uiterste consequentie leidt dat tot een situatie waarin systemen niet langer worden gekenmerkt door wat ze omvatten maar juist door wat maatschappelijk belangrijk wordt gevonden maar binnen het systeem zelf betekenisloos is.
Een interessante vraag daarbij is hoe een kennissysteem in een dergelijke situatie niettemin kan blijven functioneren. Er wordt kennis voortgebracht die niet of nauwelijks relevant is en niettemin blijft men daarin volharden. In dat verband wordt vaak gewezen op de beloningsmechanismen binnen een kennissysteem. Veel publiceren in gerenommeerde vaktijdschriften scoort hoog. Ook wezen we er al op dat het strak hanteren van wetenschappelijke criteria tijdens het onderzoek allerminst garandeert dat de praktijkwaarde van onderzoekresultaten dan is verzekerd.
Er bestaat in brede kring een vaste overtuiging dat onderzoek onze problemen zal oplossen en ons zo verder zal helpen. Dat was in het verleden ook vaak het geval. Maar in tijden van complexe en forse problemen is dat niet vanzelfsprekend. Dan bestaat het gevaar dat onderzoek wordt gebaseerd op de verkeerde probleemstellingen. Dan blijft men onderzoeken binnen een achterhaalde context. Onderzoekroutines dienen dan niet meer. In tijden van ingrijpende veranderingen helpen gevestigde onderzoekroutines niet verder. Dan gaat het niet langer om disciplinair onderzoeken maar om multidisciplinair ontwerpen. Dat vraagt een andere aanpak. Irrelevante onderzoekresultaten winnen nu eenmaal niet aan kracht omdat ze wetenschappelijk verantwoord tot stand zijn gekomen. Innovatie vraagt nieuwe perspectieven, een nieuwe manier van kijken, nieuwe betekenisgeving en niet zozeer nog gedetailleerdere antwoorden op vragen van eergisteren.
©Auteursrecht. Alle rechten voorbehouden.
We hebben je toestemming nodig om de vertalingen te laden
Om de inhoud van de website te vertalen gebruiken we een externe dienstverlener, die mogelijk gegevens over je activiteiten verzamelt. Lees het privacybeleid van de dienst en accepteer dit, om de vertalingen te bekijken.